Jüri Adams: Erakondade rahastamisest läbi aegade
Taasiseseisvunud Eestis saab erakondade rahastamisega seotut jagada selgelt neljaks perioodiks.
1992-1995: üksnes annetused
Esimene periood hõlmab aastaid 1992–1995 (1992 toimusid Riigikogu VII kooseisu valimised ja 1995. a. märtsis VIII kooseisu valimised.) Taastatud vabariigi algusaastatel ei andnud Eesti riik erakondadele sentigi ning erakonnad ei osanud seda riigi käest ka küsida. Valimiskampaaniaid tehti vastavalt võimalustele – raha oli täpselt nii palju, kui erakond suutis annetustena kokku korjata, spetsiaalset reguleerivat normistikku selles valdkonnas ei olnud.
Tollane rahastamissüsteem oli täiesti võrreldav praegusega olukorraga Lätis. Erinevalt Eestist ei saa lõunanaabrite erakonnad veel praegugi riigilt toetust. Ainult annetustest sõltuvas süsteemis võib mõni erakond sattuda üksikute väga rikaste inimeste meelevalda (Lätis nimetatakse niisuguseid rikkaid oligarhideks) ja muutuda oligarhide huvide tööriistaks. Läti ühiskondlikus diskussioonis ongi selle valdkonna põhiküsimus, kas peaks Eesti eeskuju järgima või ei.
1996-2003: väikesed toetused
Järgmine periood algas Riigikogu VIII kooseisu ajal. 1994. aastal võeti vastu erakonnaseaduse esimene variant, milles ühes paragrahvis oli lõige, mis sätestas, et erakonnad hakkavad saama riigilt toetust vastavalt Riigikogus saavutatud kohtade arvule. See mehhanism oleks pidanud käivituma umbes 1995. aasta aprillist. Siiski puuduvad mul andmed nagu erakonnad oleks 1995. aastal veel toetust saanud. Aga 1996. aasta riigieelarvesse oli erakondade toetus juba sisse kirjutatud – kogusumma viis miljonit krooni. Järgmistel aastatel see summa kord kasvas, kord kahanes. Järk-järgult jõuti 2003. aastaks juba 20 miljoni kroonini, mis jagati erakondadele.
Tookord leiti, et riigi toetus peaks olema nii suur, et see võimaldaks erakonnal oma bürood ja muid struktuuriüksusi valimiste vaheajal ülal pidada. Toetussummade kasutamine valmiskampaaniaks polnud mõeldavgi – need olid selleks lihtsalt liiga väikesed.
Erakonnaseadus muutus aga aja jooksul pikemaks. Selle arengu kõige olulisemaks tähiseks oli aasta 1999, kui erakonnaseadust täiendati uue pika peatükiga: "Erakonna vara ja selle finantseerimine". Seal olid küllaltki üksikasjalikud reeglid, millised annetusi ja kuidas võib vastu võtta ning millistest peab keelduma. Arenesid ka avalikustamise erinevad vormid, üheaegselt interneti kasutamise levimisega. Perioodi lõpuks, 2003. aastaks, jõuti avalikustamises juba selleni, et igal erakonnal oli kohustus pidada elektroonilist annetuste registrit, millega võis tutvuda iga kodanik. See ei käinud mitte ainult valimiskampaaniateks kasutatava raha kohta, vaid seda tuli teha ka valimiskampaaniate vaheaegadel. Põhireegel oli tookord, et annetus peab olema seotud kindla annetaja nimega, olgu selleks siis inimene või juriidiline isik - anonüümseid annetusi ega sularahaannetusi ei lubatud.
Sellel ajal tekkis annetustega ka esimene suurem probleem. Nimelt selgus, et hulk annetajaid oli huvitatud oma isiku avalikkuse eest varjamisest. Tegemist oli eelkõige annetajate, mitte erakondade huvidega. Minu seletus on järgmine: aastatel 1995–1999 oli Eesti majanduses offshore firmade kasutamise kõrgaeg (selle ilmne siht oli maksude maksmisest kõrvale hoida). Arvan, et tõenäoliselt ei olnud tegemist mitte millegi muuga kui annetajate püüdlustega ennast maksuameti eest varjata.
2003-2008: olulised muutused
2003. aasta valimiste järgne koalitsioon (valimiste suurvõitja Res Publica koos Reformierakonna ja Rahvaliiduga) viis oma parlamendiaja esimese aasta jooksul läbi väga olulise pöörde nii seadusloomes kui ka poliitikas.
2003.a. pööre tähendas kahte olulist asja. Esiteks kasvas riigilt erakondadele antav toetus hüppeliselt. Kui 2003. aastal oli see 20 miljonit krooni, siis 2004. aastal juba kolm korda suurem, nimelt 60 miljonit krooni. Edaspidi kasvas see 90 miljoni kroonini. 2011. a. oli majanduslanguse ajal väike vähenemine. Selle asjast on aastane toetus olnud veidi rohkem kui 84 miljonit krooni.
Teiseks pöörde elemendiks oli erakonnaseaduse muutmine. Enne 2003. a. seaduses olnud annetusi käsitlevad normid visati sealt välja. (Etteruttavalt võib öelda, et 2010. aasta kevadsuvel võttis Riigikogu vastu järjekordse erakonnaseaduse muutmise seaduse, mis jõustus 2011. aasta 1. aprillil. Sellega küll suurem osa 2003. aastal väljavisatud sätteid sisuliselt taastati, kuigi mitte kõik: on veel arenguruumi, et 1999. aastale järele jõuda.) Kõige olulisem 2003. aasta suurtest muudatustest oli see, et keelustati juriidiliste isikute annetused erakondadele.
2003. a. muudatustel olid aga tagajärjed, mida muudatuste tegijad kas oma vähese elukogemuse võ mõõdutunde puudumise tõttu arvatavasti ette näha ei osanud. Võib oletada, et nad tegid oma arusaama järgi parimat ja püüdsid olla oma kodumaale nii kasulikud kui võimalik. Toetuse suuruse hüppeline kasv tõi kaasa valimiskampaaniate rahastamistüübi muutuse.
Kui enne 2004. aastat oli nii, et erakond kogus annetusi ja kogutud annetuste baasil tegi valimiskampaania, siis pärast 2004. aastat hakati valimiskampaaniaid tegema võlgu, mis valdavalt kaeti järgmistel aastatel saadud riigitoetustest. Sellel muutusel on omakorda olnud mitu veidrat tagajärge. Üks on see, et kui enne 2004. aastat tegelesid erakondade juhtkonnad aasta enne valimisi palehigis igalt poolt annetuste hankimisega, siis nüüd langes see intensiivne töökohustus ära, erakondi sai kergemini juhtida ja ka tööd teha oli kergem. Teisest küljest katkes paraku paljude suurte ja keskmiste annetajate harjumus valimiskampaaniateks regulaarselt annetada.
Varikampaaniamajandus
Teine tagajärg oli, et juriidiliste isikute annetuste ärakeelamine tegelikult ei teostunud. Tulemus oli analoogiline kuiva seadusega – kujunes välja põrandaalune tegevus. On teatud asju, mida on targem mitte keelata, kuna valdav osa inimesi, kes sellisele keelule peaksid kuuletuma, ei käsitle seda vajaliku ega õiglasena ning seetõttu hakatakse keeldu lihtsalt ignoreerima.
Juriidiliste isikute annetused on valdavalt säilinud, aga sellisel kujul, et Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjonile esitavates arvudes need enam ei kajastu. Selliseid annetusi tehakse nüüd suurel määral nii, et kampaaniate mitmesuguste kulutuste arved makstakse kinni, aga sellega kaasneb palju raamatupidamise võltsimist. Nii et teine ettenägematu tagajärg oli fakt, et legaalse valimiskampaaniamajanduse kõrvale tekkis n-ö varikampaaniamajandus, mis on küllaltki mahukas ja mille suurust ma püüan edaspidi natuke iseloomustada.
Kuna mitmed 1999. aasta normid (mis kindlasti ei olnud ei täiuslikud ega lõplikud) visati 2003. aastal välja, siis põhimõtteliselt avanes tee teha legaalsel viisil kasutada põhiliselt kohalike omavalitsuste rahaliste või muid avalikke ressursse poliitiliste kampaaniate jaoks. Peale selle said alguse nähtused, mille kohta näiteks meist ida pool asuvates riikides on tihtipeale kasutatud venekeelset terminit otkat. See tähendab sisuliselt seda, et ettevõtjaid kohustatakse kandma teatud osa oma tulust üle kas konkreetsele ametnikule või võimulolevale erakonnale või leitakse mingisugune teine n-ö illegaalse sundmaksustamise vorm. Ma arvan, et ka sellistel korruptsiooni vormidel on teatud põhjuslik seos 2003. aasta pöördega.
Erakondade kampaaniakulutused
Püüan natuke hinnata ka erakondade vajadust raha järele ja kampaaniakulutusi. See ei ole väga kerge, sest vähemalt minule ei ole teada, kas kuskil on säilinud mingisugused arvandmed 2003. aasta ja varasemate aastate kohta.
Küll aga on alates 2004. aastast olemas arvandmed Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni koduleheküljel avaldatud aruannetes. Nende aruannete järgi tuleb välja, et viimaste europarlamendi valimiste üldkulusid deklareerisid erakonnad umbes 26 miljonit krooni, keskmiselt läks ühe europarlamendi koha kohta umbes viis miljonit krooni. Mis puudutab Riigikogu valimisi aastal 2007, siis suuremad ja edukamad erakonnad finantseerisid kampaaniat umbes 1,5 miljoni krooniga ühe Riigikogu koha kohta.
Allikas: Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamiseerikomisjoni aruanne
2009-... võlgades erakonnad
Aastad 2009-2011 on olnud kummalised selles mõttes, et kuni 2008. aastani toimus kõik kasvavas joones: kasvasid reklaamimahud ja kasvasid ka eraldised erakondadele. Seoses majanduslangusega toimus aga äkiline langus. Riigi toetus erakondadele vähenes umbes 6 protsenti.
Riigikogu korruptsioonivastase seaduse kohaldamise erikomisjoni andmete põhjal on erakonnad näidanud, et nende kulutused reklaami ostmisele valimiskampaaniate ajal olid vahemikus 60–90% kogukuludest. Reklaamihinnad langesid majanduslanguse ajal umbes 25%, praegu on need taas jõudnud tõusuteele.
2009. aastal tegid erakonnad kaks suurt valimiskampaaniat: kohalike omavalitsuste valimine (minu eksperdid arvavad, et need olid vähemalt 1,25 korda kulukamad kui järgmiste Riigikogu valimiste kampaania summaarselt) ja europarlamendi valimine. Nende kahe valimise tagajärjel sattusid kõik olulised valimiskampaanias osalenud erakonnad suurtesse võlgadesse. Kõik märgid näitavad, et 2011. aasta Riigikogu valimiste kampaania alguseks ei suudetud võlgu likvideerida . Miks? Ilmselt sellepärast, et see hulk rahast, mille erakonnad hankisid annetustest, langes majandussurutise all hüppeliselt.
2011. aasta algul läksid erakonnad uude valimiskampaaniasse olukorras, kus vanad võlad on veel tasumata ning uued valimiskampaaniad toimuvad sisuliselt võlgu. Kõik erakonnad otsivad meeleheitlikult mitmesuguseid erakorralisi või ühekordseid võimalusi lisaraha leidmiseks.
Kui 2003. aastal oleks käitutud teisiti?
Õhus ripub küsimus: mis oleks saanud, kui 2003. a. pööret ei oleks olnud? Tol ajal oli Eestis oli valdav arusaam, et valimistulemus on reklaami ja suhtekorraldustegevuse produkt, ja et seda on võimalik osta. Erakondade omavaheline konkurents läks seda rada, et püüti teisi edestada miljonite ja isegi kümnete miljonite kroonide suuruste rahasummasid kogumisel, et edestada teisi selles, et palgata ja kinni maksta suhtekorraldus- või reklaamifirmasid, televisioonikanalite ja muude meediaettevõtte teenuseid.
Juba tookord oli muidugi hoiatavaid hääli, et see asi ei ole õige ja lõpeb halvasti, aga ilmselt ei oleks olnud võimalik seda protsessi takistada.
Ideaalset erakondade rahastamise süsteemi ei ole kuskil maailmas olemas, igal pool on omad ohud ja puudused. Seaduste sätetega on püütud määrata, kui palju ja milliseid annetusi on seaduslik koguda. Ka on küsimus selles, kas ja kui palju annavad erakondadele tööks vajalikku raha riigieelarve kaudu. Nagu ma ütlesin, Naabermaad Läti ja Eesti on kui vastandlikud äärmused: Lätis ei anna riik üldse midagi, Eestis tuleb üle poole poliitikatööks kulutatavatest summadest maksumaksjate taskust.
Tekst on Jüri Adamsi poolt 2011. aasta 13. jaanuaril riigikogus peetud ekspertettekande stenogrammi keeleliselt toimetatud variant. Teksti on toimetanud Jüri Adams ise 27. oktoobril 2012.
