Annika Uudelepp: Riigikohtu stardipauk sisulisele haldusreformile
Sõnaselgelt nõutakse, et Riigikogu peab olukorda selgemalt reguleerima. Konkreetsem etteheide on see, et praegune riigi ning omavalitsuste ülesannete jaotus on ebaselge.
Sisuliselt toetab Riigikohtu selline otsus Praxise 2009. aastal koostatud kohalike omavalitsuste korraldatavate teenuste analüüsi tulemusi. Üks meie soovitusi oli selgelt eristada omavalitsuse ja riigi ülesanded ning kirjeldada teenuste minimaalsed sisunõuded, et elanikele oleks tagatud võrdne kohtlemine sõltumata elukohast. Nüüd on sedasama väljendanud ka kõnealune Riigikohtu otsus.
Need lootused aga, mis mõnedel omavalitsustel olla võisid — saada vähendatud eelarveosa tagasi - ei täitunud. Riigikohus leidis, et omavalitsused ei saa vähendatud tulumaksuosa riigilt tagasi nõuda, sest pole võimalik tuvastada, kas selle otsuse tõttu jäävad kohustuslikud ülesanded täitmata või mitte.
Ülioluline kohtuotsus
Tegu on riigi keskvalitsuse ja kohaliku omavalitsuse suhete reguleerimises väga olulise kohtuotsusega. Kui viimasel ajal on kõlanud seisukohad, et riik on üles ehitatud ja valmis, siis värske otsus annab selge hinnangu, et mõned olulised osad on ehitamata jäänud.
Kohtuotsus on väga oluline samm õigusselguse poole ja kohustab Riigikogu otsustama, mille eest vastutab keskvalitsus ja mille eest kohalik omavalitsus. See on omakorda oluline eeldus kummagi osapoole ülesannete läbipaistvaks täitmiseks ja selle eest vastutamiseks.
Riigikohus on leidnud, et omavalitsusülesannete täitmiseks eraldatav raha peab olema eristatav riiklike kohustuste täitmiseks eraldatavatest vahenditest. See on omavalitsusele alus mõistmiseks, millised vahendid on mõeldud kohaliku elu küsimuste korraldamiseks. Samuti on see alus ka hindamaks, kas riiklike kohustuste täitmiseks ette nähtud vahendid on piisavad nende ülesannete täitmiseks. Kohtuotsuses on selgelt väljendatud, et riik peab looma sellise omavalitsuste rahastamissüsteemi, mis võimaldaks hinnata rahastuse piisavust.
Omavalitsuste finantsautonoomia
Kohtuotsuses kaalutleti ka omavalitsuste finantsautonoomia ja finantsilise stabiilsuse üle. Riigikohtu lahendis on leitud, et riik võib vähendada omavalitsuslike ülesannete rahastamist, kuid seda eeldusel, et omavalitsus suudaks minimaalsel tasemel täita seadusega ette nähtud ülesandeid. Nii et saanud näiteks Riigikohtu toetust Tallinna linnavolikogu seisukoht, et riik ei tohi vähendada juba saavutatud finantseerimise taset.
Selline tulude vähenemine, mis on tekkinud ilma riigipoolse sekkumiseta (nt üldise majanduslanguse tõttu maksulaekumiste vähenemine), ei riiva kuidagi omavalitsuste finantseerimise stabiilsust ja sellega tuleb omavalitsustel lihtsalt leppida.
Korduvalt osundati omavalitsuste võimalusele kehtestada kohalikke makse. Varasemalt on omavalitsused seda võimalust kasutanud pigem minimaalselt, nii et hiljutine Tallinna linnavolikogu otsus kehtestada müügi- ja paadimaks tekitas elavat vastukaja.
Siiani on omavalitsused püüdnud vältida kohalike maksude kehtestamist, sest ilmselgelt ei ole tegu populaarsete otsustega. Palju lihtsam on öelda, et riik pole piisavalt raha andnud. Kui omavalitsuste ja riigi ülesannetesse ja nende täitmise miinimumnõuetesse luuakse oluliselt suurem selgus, hakkavad omavalitsused kohalike maksude kehtestamise üle ilmselt ka märksa tõsisemalt mõtlema.
Mis otsusele peaks järgnema?
Selge on, et Riigikogu peab seadustes riigi ja omavalitsuse kohustused ülesannete täitmise eest üheselt määratlema. Sisuliselt tähendab see töö aga palju enamat kui haamrikopsatust seaduste sõnastuse lihvimisel.
Selguse loomine tähendab, et tuleb otsustada, millisel minimaalsel tasemel mingeid teenuseid osutada. See omakorda annab aluse hinnanguks, kui palju nende ülesannete täitmine maksab.
Pole võimatu olukord, kus riik peab üle vaatama, milliseid teenuseid üldse osutada, sest ühiskonna arengule vastavate teenuste kvaliteedi tagamine ei pruugi olla riigi tänaste tuludega võimalik. See omakorda võib tähendada, et teatud teenuste puhul tuleks kaaluda omaosaluse sisseviimist või suurendamist või riigi tulude suurendamist.
Nimetatud kohtulahend annab olulise tõuke sisulise haldusreformi algamiseks, kus võtmeküsimus ei ole mitte omavalitsuste arv ja piirid, vaid see, millised on riigi ja millised omavalitsuse ülesanded, kui palju nende täitmine maksab ja kuidas seda finantseeritakse.
Kuigi otsus otseseid muutusi tänases omavalitsuskorralduses ei nõua, on teatud muutused kohtuotsuse täitmisel vältimatud. Kui riigi ja omavalitsuse ülesanded selgemalt määratletakse ja vastutajatelt nõutakse nende täitmist kokkulepitud tasemel, siis saab peagi selgeks, et teatud ülesandeid ei ole mõttekas väikestel omavalitsustel üksi täita.
Küll aga tuleks nende seadusandlike muudatuste käigus läbi mõelda, kuidas soodustada ja motiveerida omavalitsuste koostööd. Täna on omavalitsuste vahel pigem konkurentsiolukord elanike, koolis käivate laste ja ka välisvahenditest saadavate projektitoetuste pärast. Pole väga imestada, et huvitav, miks küll omavalitsused eriti koostööd ei tee.
Seega on väga hea, et see kohtutee on nüüd läbi käidud. Loodetavasti järgnevad sellele sammud, mille tulemusena laheneb pikalt segadust, vaidlusi ja üksteisele süü veeretamist tekitanud olukord. Sellest kohtuotsusest võidavad kõik, kõige enam Eestimaa elanikud.
