Riigikontroll: riigisiseseid toetusi tuleks jagada läbipaistvamalt ning veenduda rohkem nende kasutamise sihipärasuses

Kuigi riigi 2023. aasta raamatupidamise aastaaruanne on riigikontrolli hinnangul õige, siis kaitseministeeriumile tehti märkus, sest ministeerium ei ole osa majandustehingute kajastamisel lähtunud Eesti finantsaruandluse standardist. Lisaks jõudis riigikontroll järeldusele, et riigisiseseid toetusi tuleks jagada läbipaistvamalt ning veenduda sagedamini nende kasutamise sihipärasuses.

Riigikontroll leiab, et riigi 2023. aasta raamatupidamise aastaaruanne kajastab kõigis olulistes osades õiglaselt riigi finantsseisundit ning lõppenud aruandeperioodi majandustulemust ja rahavoogusid. Audit kinnitas, et riigi majandustehingud on olulises osas sooritatud kooskõlas riigieelarve seadustega. Riigi 2023. aasta eelarve täitmise aruanne annab usaldusväärset teavet riigi kogutud tulude, tehtud kulude, investeeringute ja finantseerimistehingute kohta, kui jätta arvestamata mainitud märkus kaitseministeeriumi eelarve täitmise aruande kohta. Auditi tulemusena on riigikontroll saatnud ministeeriumitele ja riigikantseleile ka märgukirjad auditis tehtud detailsemate tähelepanekute ja soovitustega.

Küll aga tuvastas riigikontroll, et 2023. aasta riigieelarve seaduses oli vigu. Riigieelarve seaduses ei kajastatud või kajastati ebatäpselt finantseerimistehinguid majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi (MKM) ning regionaal- ja põllumajandusministeeriumi eelarves. Tegu on Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutuse ning Maaelu Edendamise Sihtasutuse sihtfondidesse tehtavate sissemaksete või tagasilaekumistega ja fondide valitsemistasudega. Nii ei olnud teatud tehinguid üldse eelarve seaduses planeeritud ning osa tehinguist aga oli valel real. Seetõttu oli riigieelarve seadusega võrreldes tegelikkuses tehinguid ligi 122 miljoni euro jagu rohkem.

Peale selle oli MKM-i valitsemisala jaoks planeeritud raha energiahindade kallinemise katteks kogemata topelt rohkem ehk vajamineva 100 miljoni asemel üle 200 miljoni euro. Seda teemat on ka avalikkuses juba käsitletud.

Kaitseministeerium pole osaliselt lähtunud Eesti finantsaruandluse standardist

Riigikontroll juhib tähelepanu, et kaitseministeerium ei lähtunud osa majandustehingute kajastamisel Eesti finantsaruandluse standardist. Nimelt näitas ministeerium 2023. aasta eelarve täitmise aruandes ligi 190 miljoni euro väärtuses kaitseotstarbelisi varasid, mis ei olnud 31. detsembriks 2023 Eestisse jõudnud ja mille valdamisega seotud riskid ja hüved ei olnud müüjalt ostjale ehk kaitseministeeriumile üle kandunud. Finantsarvestuses kehtib põhimõte, et majandustehing kajastatakse nii raamatupidamises kui ka eelarve täitmises selles perioodis, mil tehing tegelikult toimub – vara ostu kajastatakse siis, kui ostjal tekib kaupade üle valitsev mõju.

Kaitseministeeriumi 2023. aasta eelarve täitmise aruandes on kajastatud kaitseotstarbeliste varade ostud, mille juriidiline omandiõigus on välismaistelt tarnijatelt üle võetud tehase vastuvõtutesti järel koostatud akti alusel – enne selle kauba kavandatud ja tegelikku tarnet Eestisse. Ministeerium on mõnede tehingute puhul valitseva mõju saamise hetkeks lugenud välisriigis tehase vastuvõtutesti järel vormistatud akti kuupäeva, kuigi ka asjakohastes hankelepingutes ja juriidilise omandiõiguse ülevõtmise aktides oli kirjas, et varadega seotud riskid kanduvad müüjalt ostjale siis, kui toimub kauba tarne. See tähendab, et kõnealuse akti alusel üle võetud varadega seotud hüved ja riskid jäid jätkuvalt müüjale, mitte ei tulnud üle kaitseministeeriumile.

Kaitseministeerium on auditi käigus viidanud, et senise praktika aluseks on 2021. aasta arutelu tulemus Riigikontrolli, Riigi Tugiteenuste Keskuse ja Kaitseministeeriumi vahel. Paraku ei ole praeguseks kujunenud olukord kooskõlas viidatud arutelul kujundatud seisukohtadega, mis käsitlesid erandjuhtumeid. Märkust puudutavate 2023. aasta tehingute puhul ei saa rääkida eranditest, vaid laiemast lähenemisviisist; auditi käigus ei ilmnenud ühtegi sisulist põhjust, miks oli vaja tehingud kajastada eelarve täitmise aruandes enne, kui kauba üle on saadud valitsev mõju.

Sarnaselt varasemate aastatega juhib Riigikontroll tähelepanu Riigi Kaitseinvesteeringute Keskuse ja Kaitseväe sisekontrollisüsteemi puudustele, mis mõjutavad varade, kulude ning nõuete arvestust nii raamatupidamises kui ka eelarve täitmises.

Riigisiseseid toetusi ei jagata alati läbipaistvalt

Lisaks näitas audit, et mitte alati ei jagata riigisiseseid toetusi läbipaistvalt ning kohati ei veenduta nende kasutamise sihipärasuses. 2023. aastal anti riigieelarvest riigisisesteks toetusteks ligikaudu 3,2 miljardit eurot. Eelarve seaduse eelnõu seletuskirjast aga ei selgu, mis tegevusvaldkondades, miks ja mis alustel plaaniti toetusi jagada. Seletuskirja toetusi puudutavas lisas on avalikustatud vaid osaline info toetust saavate juriidiliste isikute kohta ning see ei ühti seletuskirja teistes osades toodud infoga. Riigikontrolli analüüsi kohaselt anti riigisiseseid toetusi võrreldes seletuskirja lisas 3 tooduga tegelikult peaaegu neli korda suuremas summas.

Välistoetuste jagamise ja kasutamise kohta on erinevaid juhiseid ja reegleid, nende üle tehakse mitmel tasandil kontrolli, regulaarselt tuleb esitada aruandeid jms. Samal ajal annavad ministeeriumid sageli riigisiseseid toetusi, ilma et seaks toetuse saajale selgeid eesmärke, küsiks hiljem lepingu täitmise aruandeid ja hindaks, kas raha kasutati kokkulepitud otstarbel.

Riigisiseste toetuste jagamine ei ole alati läbipaistev ega taga ausat konkurentsi – osal asutustel puudub kord riigisiseste toetuste jagamiseks ja raha antakse ka ilma avaliku konkursita.

Arvestades riigisiseste toetuste mahtu, peab avalikkusel ja riigikogul olema info selle kohta, millistes valdkondades ja programmides, miks, mis alustel (õigusaktid, taotlusvoorud vms) ja kui palju toetusi planeeritakse jagada. See info peab sisalduma riigieelarve seaduse eelnõu seletuskirjas ning toetuste kohta info esitamine peab muutuma senisest süsteemsemaks.

Toetusprogrammi elluviimiseks peab olema kehtestatud asutustes kord. Selleks et toetuste jagamine oleks läbipaistev, peab see toimuma kas seaduse alusel või vaba konkurentsi tingimustes, näiteks avatud taotlusvoorude kaudu. Toetuste jagamine muul viisil, näiteks otsustuskorras, saab toimuda vaid erandkorras ja peab olema põhjendatud.

Eelneval eelarveaastal kasutamata eelarvejääkide suur maht ning hiline väljaselgitamine on tekitanud olukorra, kus puudub terviklik ülevaade ministeeriumide valitsemisalade eelarveaasta jooksul tegelikult kasutada olevast rahast. Ülekantavate eelarve jääkide kasv on 2023. aastal peatunud, jäädes 1,6 miljardi euro juurde, kuid endiselt võtab eelarveaastal kasutamata jääkide selgitamine ligikaudu pool aastat.

Kuus kuud kestva jääkide selgitamisega seoses tekib küsimus, kui seda raha eelarveaastale järgnenud aasta esimese poolaasta jooksul tarvis ei ole läinud, kas ja milleks valitsemisaladel see raha tegelikult planeeritud oli. Lisaks on risk, et jääkide selgitamine võtab nii kaua aega, et seda raha ei jõuta enam mõistlikul viisil ära kasutada. Eelarvejääkide suur maht ja üleviimise otsuste viibimine kahandab riigieelarve protsessi läbipaistvust.