Jüri Raidla: Eesti riigi pidamist on vaja radikaalselt muuta
Demokraatlikus õigusriigis on seadusekuulekalt käituvate ettevõtjate edu ja riigi edu teineteisest sõltuvuses. See sõltuvus ei ole küll otsene ja üksühene, kuid on ometi ilmne. Kriisiaegadel on see vastastikune „sõltuvus“ pigem suurenenud kui vähenenud. Väikeriikide puhul, nagu Eesti, on see vastastikune sõltuvus suurem kui suurriikides. Seega on ettevõtjate vahelisel konkurentsil ka teine tasand — riikide omavaheline konkurents selle nimel, kes suudab luua parima keskkonna.
Riikide konkurentsis pole vahet, kas oled suur või väike — väikseks olemise eest preemiat ei maksta. Samas peaks olema väikeriikidel suurte ees vähemalt kaks olulist eelist — väiksem inerts ja suurem reformivalmidus.
Eestlased on viimastel aegadel massiliselt tegelnud nostalgilise enesehellitusega, rääkides üksteisele sellest, kui reformialtid me oleme. Eeltoodu on aga paljuski enesepettus. Tegelikult toimusid otsustavad reformid möödunud sajandi 90ndatel aastatel ja jätkusid siis, kui taotleti ühinemist Euroopa Liiduga. See on aga minevik ja neid otsustavaid samme pole põhjust siduda tänase päevaga, kui oleme jõudnud 21. sajandi teise dekaadi algusesse.
Pärnu Juhtimiskonverents tegeleb sel aastal tegeliku ja näiliku võimu teemaga. Selle teema kontekstis kerkib küsimus, kas kaasaegse Eesti reformivalmidus on tegelik või näilik? Vaadates haldus(territoriaalse) reformi ideede sündi ja surma, tuleb Eesti reformivalmidust riikluse küsimustes pidada pigem näilikuks kui tegelikuks.
Meenutagem. Ärksamad ühiskonna liikmed on viimase kümne kuni viieteistkümne aasta jooksul korduvalt tulnud välja oma seisukohtadega riigi reformi vajalikkuse küsimuses. Riigi pidamise reformimise (tõsi, sellist mõistet ja terminit ei ole varem kasutatud) küsimuses on peetud hulganisti sõnavõtte, kirjutatud hulgaliselt artikleid ja tellitud ning tehtud hulganisti teaduslikke analüüse. Kõik asjatult.
Juba 1997. aastal käisid tollased ministrid Jaak Leimann, Mart Opmann ja Raivo Vare välja üsna radikaalsed ideed riigi toimimise odavamaks muutmise eesmärgil. Ideed hääbusid.
1999. aastal leppis võimule tulnud parteide koalitsioon kokku, et haldusreformita Eesti edasi minna ei saa: moodustati komisjonid, telliti uuringud jms. Tehti ära suur töö. Minister Tarmo Loodus külastas peaaegu kõiki omavalitsusi ja valmistas ette 2001. a reformikava koos vajalike eelnõudega. Siis sai jõud otsa, sest poliitiline toetus haihtus. Tarmo Loodus asus mõnevõrra hiljem taas õpetaja ametit pidama.
2000. a esitas Robert Lepikson, saades Võru maavanemaks ja kogedes kohapeal toimuvat, peaministrile haldusreformikava kolme maakonna ühendamiseks. Ettepanek suunati „elegantselt“ tupikteele. R. Lepikson lahkus ametist.
Põhjaliku ja otsustava reformi asemel on vahepealsetel aastatel püütud kohalike omavalitsuste piiride muutmisega tegelda nende vabatahtliku ühinemise kontekstis. Tulemused on olnud oodatult tagasihoidlikud, aeg-ajalt isegi negatiivsed. Nagu tõdes riigikontrolör Mihkel Oviir oma 27.11.2009. a kirjas: „süsteemitu ja eklektilise ühinemise tõttu on tekkinud uusi värdalasid, mis ei järgi tõmbeloogikat“.
2009. a esitas regionaalminister S.-V. Kiisler radikaalse haldus(territoriaalse) reformikava koos asjakohase seaduse eelnõuga. Kahjuks see ainult eelnõuks jäigi.
Enne 2011. aasta Riigikogu valimisi oli haldusreform IRL-i üks kolmest põhilisest valimisplatvormi põhimõttest, millest lubati mitte loobuda. IRL on võimul, kuid koalitsioonilepingus haldusreformi ei ole.
On ilmne, et tavapäraste parteipoliitiliste mehhanismide vahendusel haldusreformi Eestis ei sünni. Aeg on küps, et kodanikuühiskond, sealhulgas ja eriti ettevõtjaskond, formeeriksid poliitilise tellimuse Riigi Pidamise Reformi elluviimiseks. Selle tellimuse formeerimise ja täitmise näol oleks tegemist sotsiaalse küpsuseksamiga meile kõigile, mille edukas läbimine võimaldaks Eesti edulool jääda kestma ka järgmiseks kahekümneks kuni kolmekümneks aastaks.
Eduloo kestlikkuse väljakutsed
Täna on Eesti eduloo kestlikkusel mitmeid väljakutseid. Maksumaksjate ja maksutarbijate disproportsioon on suur ja see üha süveneb. Eurostat’i väitel kasvab järgmise 50 aasta jooksul 65-aastaste ja vanemate inimeste osakaal Eesti rahvastikus 30%-ni. Demograafiline areng on negatiivne. Kuna „rahvast on vähe“, ei saa enam jätkata suurriigi mängimist, samuti ei saa enam tolereerida ebaefektiivset haldust.
Kohalikud omavalitsused ja keskvalitsus toimivad pideva rivaliteedi tingimustes, ja seda mitte ainult Tallinna linna ja Toompea teljel. Tegemist on palju laiema nähtusega, mis ei jäta tänases kontekstis kohta ühtse valitsemise kontseptsiooni juurutamisele nii, nagu seda on soovitanud OECD.
Üha sagedamini ei toimi haldus kooskõlas hea halduse tavadega. Küllap on paljud Teie hulgast kogenud kurja ja kadeda halduse vohamist, millel ei tohiks õigusriigis olla kohta päikese all. Kuri on haldus, kus riik lähtub halduses mingitest iseenese müstilistest huvidest, mitte halduse adressaatide põhjendatud ootustest. Riik ei kohku tagasi sellegi eest, et mingis haldusmenetluses oma korrektselt saavutamatute eesmärkide saavutamise nimel algatada kodaniku või organisatsiooni suhtes teisi menetlusi, mis tektitaksid sellele samale kodanikule või organisatsioonile surve selle nimel, et eelmainitud esimeses menetluses ikkagi riiki huvitav tulemus saavutada. Kuri haldus on räiges vastuolus õigusriigi põhimõttega.
Kadeda haldusega on tegemist juhtudel, kus halduse „hallides tsoonides“ hakkavad erinevad haldusorganid võistlema selle nimel, et haldustoimingu õigus endale saada. Paraku ei tähenda kade haldus kiiremat ja õigemat tulemust. Pigem vastupidi — kodanik peab lisaks tavapärasele ooteajale ära ootama ka kadedate haldusroganite omavahelise või(s)tluse tulemused. Juhtub sedagi, et kadeda halduse tulemuseks on halduse adressaadile tulemuse puudumine.
Kõikidel eelloetletud ja paljudel teistel väljakutsetel on küljes suured ja kallid hinnalipikud, mis lõppkokkuvõttes muudavad riigi pidamise ülejõukäivalt kulukaks.
Riigi Pidamise Reform — kestlikkuse pant
On ebaõiglane, kuid tõsi, et väikese riigi pidamine ja arendamine on proportsionaalselt kallim kui sama tegevus suure riigi puhul. Paljud Eesti mõtlejad ja OECD 2011. a hindamisdokument on jõudnud sarnase tõdemuseni: Eesti Vabariiki ei ole pikas perspektiivis võimalik nii kallilt pidada. Kuna maksumaksjate arvu ja majanduse hüppelist tõusu ei ole ettenähtavas tulevikus põhjust prognoosida, tuleb lahendus saavutada riigi pidamise odavamaks muutmise teel, ohverdamata seejuures kvaliteeti. Seetõttu ongi Riigi Pidamise Reform Eesti eduloo jätkamiseks ainus tõsiselt võetav ning seejuures möödapääsmatult vajalik meede.
Riigi Pidamise Reformi on paslik vaadata kolme komponendi ühtsusena, kusjuures tegemist ei ole ajalises dimensioonis järjestatud tegevuste või „projektidega“. Riigi Pidamise Reform tähendab (i) valitsemise, juhtimise ja avaliku halduse filosoofia ning kultuuri muutmist, (ii) ühtse valitsemise kontseptsiooni juurutamist ning (iii) haldusreformi, sealhulgas ja eriti haldusterritoriaalse reformi läbiviimist.
Filosoofia ja kultuur
Valitsemise filosoofia ja kultuuri muutmine on kõige pikaajalisem protsess, mille pikkuseks on tõenäoliselt paar inimpõlve. See ei tähenda, et filosoofia ja kultuuri muutmisega ei saaks ja ei peaks alustama kohe. Alustada tuleb põhimõttelise hoiaku kujundamisest, mille kohaselt riiki ei valitseta valitsejate ega erakondade jaoks, vaid riiki peetakse kodanike jaoks.
Filosoofiat ja kultuuri ei saa muuta ainult loenguid pidades või artikleid kirjutades, kuigi ka seda on tarvis teha. Filosoofia ja kultuuri muutmiseks peaks riik omal initsiatiivil võtma enda kanda Riigi Pidamise Reformi liidri rolli. Liidri rolli võtmiseks tuleks alustada konkreetsetest, lausa käegakatsutavatest asjadest.
Õigusloomeline asendustegevus tuleb lõpetada. Uute seaduste ettevalmistamine ja vastuvõtmine ei saa enam olla eesmärk omaette. Usk seaduste kõikevõitvasse jõusse on õigusriigile igati kohane nii kaua, kuni see usk ei ole muutunud pimedaks fanatismiks või õigusloomelise mõttetu asendustegevuse õigustajaks. Võin oma pikaajalise praktika pinnalt kinnitada, et seaduste kirjutamine on inimlikult mõnusam ja professionaalselt huvitavam tegevus kui nende maksma panemine. Riigiametnike seadusloomeline kirg on mõistetav, kuid mitte alati aktsepteeritav.
Õigusloomes võiks julgelt kasutusele võtta printsiibi „nii vähe kui võimalik ja nii palju kui vajalik“. Olgu märgitud, et õigusloomelisel asendustegevusel on vähemalt kaks raiskavat elementi. Esiteks, hoitakse töös suur hulk ametnikke, keda tegelikult tarvis ei ole. Teiseks, õigusloomeline asendustegevus taastoodab ametnikkonda kasvavas tempos ja suurenevas mahus — reeglina kaasneb enamike õigusaktide vastuvõtmisega vajadus täiendavate ametnike palkamise järgi. Tegemist on nõiaringiga, mida ministrid kas ei suuda või ei taha ära lõpetada.
Eesti ametnikkond on täna üsna professionaalne, igal juhul tuldaks edukalt toime ka väiksema hulga ametnikega. Ametnikkonna vähendamine oleks tarvilik riigi pidamise odavamaks muutmise seisukohalt. Kuid mitte ainult. Samavõrd oluline oleks ka selle sammu signaliseeriv tähendus ühiskonnale, kus kodanikud mõistaksid, et riik hoolitseb esmajärjekorras iseenda efektiivsemaks muutmise eest.
Ametnikkonna vähendamisega ei peaks tegelema ainult „individuaalsel“ tasandil. Riigi juhtimisinstitutsioonide vähendamiseks on võimalusi ilmselt juba praegu, ootamata ära, kui kunagi tulevikus tehtava riigi organisatsiooni auditi tulemused selguvad.
Maavanemate institutsiooni kaotamisest on räägitud aastaid. Tulemusteta. Dubleerimine territoriaalse ja valdkondliku juhtimise vahel jätkub täie hooga. Kas on see nostalgiline igatsus Lehola Lembitu aegade järele, mis hoiab maavanema instituuti üleval või on maavanema koht tõepoolest nii heaks poliitkooliks, et erakonnad ei suuda sellest loobuda või on selleks mingi kolmas põhjus, ei tea. Julgen arvata vaid seda, et maavanema instituudil tema tänasel kujul ei ole mõistlikku põhjendust, nii nagu ei ole mõistlikku põhjendust ka maavalitsuse olemasolul. Maavanemal võib taas tekkida põhjendatud roll tingimusel, kui ta leiab endale uue koha haldusreformi käigus.
Järgmine näide on õiguskantsleri institutsioon. Tundub, et selle institutsiooni tänuväärne roll normikontrolli osas on täidetud. Teatatavasti on Eesti õiguskantsler üsna unikaalne riigiõiguslik nähtus. Riigi ehitamise ja uue õiguskorra loomise perioodil on olnud tegemist väga vajaliku ja eduka ametimehega. 1992. a otsus taasluua õiguskantsleri institutsioon, oli õige ja põhjendatud. Tänaseks on Eestis uus õiguskord olemas ja vajadus õiguskantsleri järele ära langenud.
Riigikohus on Eestis kõrgetasemeline ja ilmselt võimeline lahendama põhiseaduslikkuse vaidlusi ka ilma õiguskantslerita, kelle menetluslik roll on nagunii aeg-ajalt olemuslikult veidi kummaline. Riigiõigusega tegelevatele juristidele on tunnetatav ka tõsiasi, et õiguskantsleri ja ombudsmani rollid kätkevad endas teatavatel juhtudel huvide konflikti sugemeid.
Tuleb tähele panna, et õiguskantsleri institutsiooni likvideerimine ei tähenda ombudsmanist loobumist. Vastupidi. Õiguskantslerist saabki täiemahuline, Euroopa mõistes traditsiooniline ombudsman.
Ühtne valitsemine
2011. a märtsikuus esitleti OECD hindamisdokumenti ja soovitusi: „Eesti. Ühtsema valitsemise poole.“ Tegemist on väga autoriteetse ja kõrge kvaliteediga uuringuga Eesti juhtimisest ja valitsemisest. OECD sõnum on selge: väiksuse ja negatiivsete demograafiliste arengutrendide tõttu ei saa Eesti endale lubada killustatust ning peab püüdlema nn ühtse valitsemise poole, mis annab kokkuhoiu ja efektiivsuse.
Ühtse valitsemise kontseptsiooni rakendamine on tarvilik, kuna lahendamist vajavad probleemid on sageli laiemad kui ühe ministeeriumi või asutuse pädevuspiirid. Kaitseminister Jaak Aaviksoo kirjutas 2009. a augustikuus valitsuskabineti liikmetele: „Meil on palju üksikküsimusi, mida me erineva tulemuslikkusega lahendame ja edukalt „ära koputame“. Ministeeriumides, valitsuses ja Riigikogus. Vürsti- ja vasalliriigikestes. Puudu on aga üldpilt.“ Ühtse valitsemise puudulikkust Eestis on paremini võimatu iseloomustada.
Ühtset valitsemist pole aga lootustki juurutada, kui ei ole olemas täpset pilti Eesti riigiorganisatsioonist nii keskvalitsuse tasandil kui ka regionaalsel ja kohalikul tasandil. Eesti riigiorganisatsiooni auditi tegemise ideele on viimase paari aasta jooksul lisandunud palju toetajaid. Võib loota, et kui see toetajate hulk saavutab kriitilise massi, siis sünnib ka röntgenipilt Eesti riigiorganisatsioonist.
Riigi röntgenipilt võimaldab optimeerida riigi institutsionaalset strukuuri ning rakendada horisontaalset koostöö mudelit riigi organisatsioonis. Ma ei usu, et horisontaalne koostöö Eesti riigi organisatsioonis saaks välja areneda ilma, et see viidaks sisse vertikaalse juhtimise kaudu. Seega, paradoksaalsel kombel nõuab horisontaalse koostöö sisseviimine järjekindlat ja järjepidevat vertikaalset initsiatiivi nii kaua, kuni horisontaalne koostöö toimima hakkab.
Haldus(territoriaalne) reform
Riigi Pidamise Reformi üheks keskseks konkreetseks teemaks on haldusreform, sealhulgas ja eriti haldusterritoriaalne reform.
Haldusreformist on Eestis räägitud paarkümmend aastat. Seni tulutult. Poliitiline solidaarsus haldusreformi ideede ja ettepanekute uputamisel on olnud ennenägematult järjekindel ja tulemuslik. See tulemuslikkus on seda hämmastavam, et Riigikontroll on haldusreformi vajalikkuse põhjendamisel teinud väga tänuväärset tööd ning oma arvukate auditite kaudu demonstreerinud mitte ainult reformi möödapääsmatut vajalikkust, vaid näidanud ära ka võimalikud lahendusvariandid. Olgu tänulikult märgitud, et käesolevas ettekandes kasutatud paljud faktilised ja arvulised andmed pärinevad Riigikontrolli erinevatest materjalidest.
Aastate jooksul on välja arendatud haldusreformi ideede ja ettepanekute tasalülitamise ehk nullimise rikkalik relvastus. Tasalülitamise meetmete näidismenüüsse kuuluvad muuhulgas järgmised võtted, mida kasutades vastustatakse mis tahes tõsisem idee või ettepanek:
- ärgem kiirustagem — esmalt on vaja ette valmistada põhjalik kontseptsioon. Tõsiasjale, et kontseptsioone on kirjutatud kümneid ning et ka asjakohaseid uurimusi on tehtud samas suurusjärgus, ei pöörata tähelepanu;
- ärgem tormakem — teema läbitöötamiseks on vaja kokku kutsuda asjatundjate komisjon, kes saab esitada sobilikud soovitused. Tõsiasjale, et selliseid komisjone on olnud juba aukartust ärataval hulgal ning et nende järele puudub igasugune vajadus, ei pöörata tähelepanu;
- räägime esmalt funktsioonidest ja teenustest — peame poliitilist dialoogi. Tõsiasjale, et seda on tehtud juba lõpmata kaua ning et suures plaanis on pilt juba ammu selge, ei pöörata tähelepanu;
- reformi ei tohi teha pelgalt kaardile joonistades ja paberile kirjutades — kaasame asjaosalised. Tõsiasjale, et seda kaasamist on tehtud juba ligi viisteist aastat ning et asjaosalised, keda kaasatakse ja reformitakse, mitte kunagi selle reformiga ei nõustu ega saagi nõustuda, ei pöörata tähelepanu;
- kohaliku omavalitsuse autonoomia ja Põhiseadus ei võimalda reformi teha — räägime ekspertidega. Tõsiasjale, et on olemas lahendused, mille puhul eelnimetatud intellektuaalselt huvitavale probleemile viitamine on nonsenss, ei pöörata tähelepanu. Veelgi enam. Tähelepanuta jäetakse ka väide, et Põhiseadusega vastuolus on haldusreformiga viivitamine, mitte aga selle tegemine;
- KOV teenused peavad olema elanikele kättesaadavad nende elukohale võimalikult lähedal. Tõsiasjale, et see on demagoogiline pseudoväide ja hea ettekääne mitte midagi tegemiseks, ei pöörata tähelepanu. Praegu ei ole enamik KOV-e üldse võimelised paljusid teenuseid osutama. Haldusreform ei välista teatud teenuste kohapeal osutamist.
Tavaliselt piisab ühe või kahe ülalkirjeldatud võtte rakendamisest, et haldusreform vajuks olematusse. Kõigi võtete üheaegsel rakendamisel on tulemus garanteeritud — reform sureb enne, kui ta sünnib.
Kohalike omavalitsuste (KOV) seisund arvude keeles näitab selgemast selgemalt, et haldusreformi ei ole võimalik enam edasi lükata ei ajas ega ruumis.
Omavalitsuste tegelikkus
Täna on Eestis 226 KOV-i. Ainult 34 KOV-is on elanikke 6000 või rohkem. Eelnimetatud 34 KOV-is elab ca 970 000 inimest ehk teisisõnu — ligi miljon inimest elab 15% KOV-ides ja ülejäänud elanikud jagunevad 192 KOV-i vahel. 39 KOV-is elab vähem kui 1000 inimest. Aastal 2007 oli alla 3000 elanikuga omavalitsuste osakaal nende koguarvust 67%. Kõige väiksemas KOV-is elab ca 100 inimest, mis tähendab, et suurim KOV on väikseimast KOV-ist 4000 korda suurem!
Kõikide KOV-ide kulud ületasid 2009. a tulusid 1,2 miljardi krooni võrra, puudujäägiga KOV-ide arv küündis 2009. a 63%-ni.
Riigikontrolör Mihkel Oviir tõdes 11. novembril 2008. a Riigikogu ees esinedes: „Kogu meie riigis on sama palju inimesi kui ühe korraliku suure linna linnajaos. Tegelikkuses võib ju tervet Eestit mõtteliselt vaadelda kui üht omavalitsust Euroopa ruumis“.
S.-V. Kiisleri poolt ettevalmistatud haldusreformi eelnõu seletuskirjas on loetletud, et omavalitsus peab täitma väga erinevaid ülesandeid, milleks on vaja ca 35 erinevat spetsialisti. Kuidas suudetakse sellises olukorras tagada elanikele igal pool sama tasemega teenuste osutamine? See on võimatu.
Haldusreformi vajadust on oma ülesastumistes rõhutanud Vabariigi President Toomas Hendrik Ilves. President Ilves on omavalitsusjuhtidele öelnud alljärgnevat: “Mulle tundub, et halduskorralduse kohendamisest ei taheta rääkida põhjusel, et see jutt on olemuslikult negatiivse tooniga. Sellest on harjutud rääkima loobumiste ja kaotuste võtmes. Et rahvas jääks ilma oma vallast, oma linnast, tükikesest oma identiteedist. Me pole osanud haldusreformist rääkida võitude keeles. Ja siin on süüd kõigil, kellele rahvas on usaldanud elu edendamise Eestis. Väikese valla volikogu liikmega alustades ja presidendiga lõpetades.”
10. oktoobril 2011. a esitleti Geomedia poolt koostatud omavalitsuste võimekuse indeksi analüüsi. Analüüs näitab, et KOV-i võimekus sõltub suuresti KOV-i üksuse elanike arvust. Oluliseks läveks on 5000 elanikku
Õiguskantsler Indrek Teder toonitas Riigikogule 11. oktoobril 2011. a, st. üleeile esitatud ettekandes alljärgnevat: „Paljud minu käest läbi käinud kaasused näitavad väga selgelt, et Eesti vajaks inimeste põhiõiguste ja vabaduste paremaks tagamiseks haldusreformi. Kohalike omavalitsuste sisulist tugevdamist, muutmist, mille üks traditsiooniliselt kaalumisväärne võimalus on nende arvu koomale tõmbumine. Samas, kui ikkagi piiride joonistamine mitte kuidagi ei õnnestu, siis võiks ju kaaluda kohalike omavalitsuste ülesannete ülevõtmist riigi poolt, sest isikute põhiõigused peavad ju olema tagatud. … Pealegi nii riik kui kohalik omavalitsus on ikka inimese jaoks ja vist mitte tagurpidi. Lihtne tõde, mis kipub mõnikord ära ununema.“
Omavalitsuste näilikkus
KOV-ide tegelikkuse vaatlus viib vääramatult karmi järelduseni — enamik Eesti kohalikke omavalitsusi ei ole tegelikud, vaid on näilikud. Nad ei suuda ei objektiivselt ega subjektiivselt oma funktsioone täita ja oma territooriumil elavatele inimestele avalikke teenuseid kvaliteetselt osutada. Seetõttu on haldusreform möödapääsmatu.
Pöördugem ülaltoodud järelduse kinnitamiseks autoriteetide poole:
- TÜ Majanduse Instituut 1999 — 2000: täies ulatuses on võimeline teenuseid osutama KOV rahvaarvuga vähemalt 6000 inimest;
- Siseministeerium 2000: KOV-ide haldussuutlikkus on madal;
- Riigikontrolör 2009: haldusreformiga ei saa oodata viimsepäeva laupäevani;
- Õiguskantsler 2009 ja 2011: põhiõiguste tagamiseks on vaja uut halduskorraldust.
Tänaseks on haldusreformi viibimine viinud õiguslikult paradoksaalse olukorrani, kus enamike KOV-ide näilikkus on saavutanud taseme, mis on oma olemuselt Põhiseaduse vastane. Kui riigikontrolör on sunnitud parlamendi ees esinedes tõdema, et „Vallaametnikud on paljudes kohtades nagu Hunt Kriimsilmad, kel on pidada üheksa ametit“, siis on midagi ikka totaalselt mäda.
KOV-ide võimetus täita oma avalik-õiguslikke ülesandeid ja pakkuda oma elanikele avalikke teenuseid tähendab ühtlasi seda, et paljud Põhiseaduses ette nähtud põhiõigused ei ole selliste KOV-ide elanikele tagatud. Kuna selliste KOV-ide arv on suur ning kuna selliste KOV-ide suutmatus oma elanikke teenindada on sügav, tõstatab see teesi, mille kohaselt kogu Eesti tänane kohaliku omavalitsuse korraldus on Põhiseadusega vastuolus. See on aga kvalitatiivselt uus ja kriitiline haldusreformi dimensioon, millele pole seni veel erilist tähelepanu pööratud. Täna ei pea me mitte rääkima erakondade ja Riigikogu soovist või soovimatusest haldusreformi läbi viia, vaid nende kohustusest tagada põhiseaduslikkus Eesti halduskorralduses. Riigikogu põhiseaduslikuks ülesandeks on likvideerida Põhiseaduse vastane olukord Eesti kohaliku omavalitsuse korralduses.
Rahvahääletus või Riigikogu seadus
Viimane ning seejuures kõige süsteemsem ja põhjalikumalt läbi töötatud haldusreformi katse võeti minister Siim-Valmar Kiisleri poolt ette 2009. aastal. Oli olemas nii seaduse eelnõu kui selle seletuskiri, olid olemas vajalikud uuringud ja läbi tehtud asjakohased arutelud. Tulemuseks oli jällegi reformi siirdumine olematusse.
Kui lootused, et Vabariigi Valitsus ja Riigikogu oleksid võimelised läbi viima haldusreformi parlamendis vastu võetava seaduse kaudu, on lõplikult hääbunud, ei jää muud üle, kui pöörduda kõrgeima võimukandja — rahva poole.
Rahvas tuleb kutsuda referendumile. Rahvahääletus eeldab lihtsat ja radikaalset haldusreformi, kus tänased maakonnad muutuksid kohaliku omavalitsuse üksusteks valdade asemel, suuremad linnad aga säilitaksid oma kohaliku omavalitsuse staatuse. Tuleb nõustuda minister Rein Langi poolt 2000. a välja öeldud mõttega: „Omavalitsuslikku staatust saab kanda ainult üksus, millel on kriitiline mass mitte ainult majanduslikku, vaid ka vaimset potentsiaali. Ma olen veendunud, et täna on see olemas üksnes maakondade ja suuremate linnade piires.“
Põhiseaduse §-s 155 on sätestatud: Kohaliku omavalitsuse üksused on vallad ja linnad. Radikaalse haldusreformi läbiviimiseks oleks vaja ühte „imetillukest“ Põhiseaduse muudatust, asendades §-s 155 sõna „vallad“ sõnaga „maakonnad“. See pealtnäha väike muudatus on oma sisult loomulikult ääretult suur. Põhiseaduse § 105 järgi on rahvahääletuse otsus riigiorganitele kohustuslik. Järelikult, rahvahääletusel haldusreformi otsustamine Põhiseaduse muutmise kaudu vallandab riigiorganite tegevuse, mis peab olema suunatud rahvahääletuse tulemuste realiseerimisele detailsel tasandil.
Enesestmõistetavalt võib leida kümneid ja sadu, võib-olla rohkemgi, suuremaid ja väiksemaid üksikprobleeme, kuid need ei muuda lõppjäreldust terviklikust eduloost.
Rahvahääletuse teel haldusreformi tegemisel on palju võlusid. Rahvahääletuse üks väga tähtis juriidiline ja poliitiline võlu seisneb selles, et jutud sellise reformi konfliktist kohaliku omavalitsuse autonoomiaga kui põhjusest, miks ei saa reformi teha, rändavad igaveseks arhiivi. Õigsuse ja õigluse huvides lisan, et omavalitsuse autonoomia ei ole piiritu. Kohalik omavalitsus ei ole suverään. Tegelikkuses on võimalik haldusreform läbi viia ka Riigikogu poolt vastu võetava seaduse vahendusel nii, nagu seda kavatses minister S.-V.Kiisler.
Rahvahääletus ei sünni iseenesest, selleks on vaja Riigikogu poliitilist otsust, mis nõuab Riigikogu koosseisu 3/5-list häälteenamust. Pole mingit põhjust naiivsuseks ja arvata, et Riigikogust rahvahääletuse otsuse saamine oleks üleöö tehtav. Tahtmatult jääb õhku küsimus, kas ja kuidas on haldusreformi läbiviimine üldse saavutatav, kui enamik erakondadest oma tänaste postulaatide kohaselt seda reformi lihtsalt ei soovi?
Sellele küsimusele vastates jõuan tagasi oma ettekande algusesse: kodanikuühiskonna poliitilise tellimuseta valitsejatele on Riigi Pidamise Reform mõeldamatu. Nimetatud poliitilise tellimuseni jõudmine eeldab kodanikuühiskonna institutsioonide ja ettevõtjaskonna aastate pikkust järjekindlat aktiivsust. Usun, et just nimelt ettevõtjaskonna hoiakul on siin oluline, kui mitte määrav roll. Esiteks on ettevõtjate arvamusel suur kaal oma suhtlusringkondades, see tähendab ka erakondade valijate hulgas. Ja teiseks, teatavatel ajaloolis-pragmaatilistel põhjustel on erakondadel kombeks kuulata, mida ettevõtjad neile ühiselt räägivad. Aeg-ajalt jõuavad ettevõtjate sellised maailmavaatelised seisukohad ka erakondade osalemisel tehtavatesse tähtsatesse riigielu puudutavatesse otsustesse. Loodan siiralt, et haldusreformi teemaline rahvahääletus või siis asjakohase seaduse vastuvõtmine Riigikogus saab tulevikus kuuluma selliste otsuste hulka.
Autor on endine justiitsminister ja advokaadibüroo omanik. Käesolev tekst on tema ettekanne Pärnu Juhtimiskonverentsil.
