Riigikontroll: puudu on tuhandeid lasteaiakohti, järjekordade süsteem on mitmel pool läbipaistmatu
2014. aasta lõpu – 2015. aasta alguse seisuga oli munitsipaallasteasutuse koha ootel Eestis kokku ca 16 100 last. Paljud neist ei olnud veel lasteasutusse mineku eas ning osa on ka sellised, kellele on kohta pakutud, kuid see ei ole mingil põhjusel perele sobinud. Lapsi, kelle ees omavalitsus tegelikult oma kohustust ei suutnud täita, oli 2335 (s.o ca 3% 1–6aastaste laste koguarvust) ning neid oli kokku 45 omavalitsuses (ca 21% KOVides). Pooled neist omavalitsustest asuvad Harjumaal ja Tartumaal.
Näiteks Tallinnas oli kohata jäänud lapsi ca 400, Viimsis ca 300, Saue vallas ca 280, Rae vallas ca 240 ning Harkus ca 200. Probleem on olnud terav eelkõige omavalitsustes, kus on olnud kiire elanike arvu juurdekasv. Omavalitsused kas ei näinud ette sellega kaasnevaid mõjusid, ei reageeritud olukorrale adekvaatselt või olid teinud vea prioriteetide seadmisel.
Auditi peakontrolör Airi Mikli sõnas ajakirjanikele, et lasteaiakohtade puudus kui selline ei ole mingisugune üllatus ning auditiga ei avastatud mingit uut asja. Tema sõnul mindi probleemiga sügavuti.
Riigikontrolli auditeeris lastaiakohtade probleemi süvitsi kaheksas omavalitsuses (Tallinna linn, Viimsi, Harku, Rae ja Kuusalu vald (kõik Harjumaalt) ning Tartu linn, Tartu ja Ülenurme vald (kõik Tartumaalt), kuid lisaks neile analüüsiti auditi käigus teavet ka kõigi Eesti ülejäänud omavalitsuste kohta, et iseloomustada olukorda ja probleeme laiemalt. „Lasteaiateenuse hea kättesaadavus ei ole oluline pelgalt laste arengu seisukohalt, vaid loob olulised eeldused ka paljude perede majandusliku toimetuleku paranemiseks. Kui lastel on võimalus käia lasteaias, saavad vanemad naasta tööturule ja teenida perele elatist,“ ütles riigikontrolli kohaliku omavalitsuse auditi osakonna peakontrolör Mikli. Peakontrolör rõhutas, et riigikontrolli arvates on praegu vigade üle juurdlemisest siiski olulisem vaadata, kuidas on probleemi püütud lahendada.
Olukord paraneb
Analüüs näitab, et vähemasti viimastel aastatel on omavalitsused olnud aktiivsed. Kohti on juurde loodud ja olukord paraneb. Näiteks Tallinnas loodi aastatel 2011–2013 kokku 1620, Rae vallas 520 ning Tartu linnas 251 uut kohta. Lähiaastatel see ka jätkub, sh on kavas kasutada ELi toetusraha ca 3200 lisakoha jaoks. Samas, kuna laste arv Eestis hakkab vähenema, võib oletada, et vähenema hakkab ka nõudlus.
„Need omavalitsused, kes on kõige suuremad võlglased, on arvatavalt Tallinna ja Tallinna ümbrus ja piirkonnad, mis on majandusbuumi ajal kasvanud jõudsasti. Samas need on kõige võimekamad ja jõudsamad. Miks need omavalitsused, kus see võimekus on, ei ole enda kohustust teinud, on oluline küsimus,“ sõnas ta.
Mikli sõnul peab küsima, kas riik ei peaks rakendama hoobasid, mida täna ei ole, et kohustuslikud ülesanded oleksid täidetud.
Auditeeritud kaheksast omavalitsusest seitsmes olid omavalitsused lasteaiakohtade puuduse probleemi leevendanud koostöös erasektoriga, toetades rahaliselt eralasteasutuste tegevust. Tartu linn ja Ülenurme vald toetavad eralasteasutusi nii, et lapsevanema kulud ei ole seal suuremad kui omavalitsuse enda lasteasutuses. Perekonna kulude kohapealt ei ole seal seega vahet, kas laps käib munitsipaallasteaias või omavalitsuse eelarvest toetust saavas eralasteaias. Teistes auditeeritud omavalitsustes selliseid kokkuleppeid kõigi toetust saanud eralasteaedadega ei olnud.
Riigikontrolli arvates näitab see, et koostöös erasektoriga võib leida häid võimalusi lasteaiakohtade paremaks pakkumiseks, hoida kokku avaliku sektori investeeringukulusid ja leida ka peredele sobivamaid lahendusi. Probleemiks on seejuures seaduse jäikus, sest
4–7aastasele lapsele lasteaiakoha pakkumist koostöös erasektoriga ei käsitleta omavalitsuse ülesande täitmisena. Eestis on tekkinud juba arvestatav eralasteaedade turg, kus kliendil on valikuvabadust nii hinna kui kvaliteedi osas. Nagu munitsipaallasteaed peab ka eralasteaed järgima riiklikku õppekava, tal peavad olema nõuetele vastavad ruumid, pedagoogid jms. Teenuse kvaliteet eralasteaias ei saa olla põhimõtteliselt kehvem kui munitsipaallasteaias. Kõike seda oleks mõistlik omavalitsuse ülesannete täitmisel ära kasutada.
Järjekord läbipaistvaks
Mis tahes avaliku teenuse defitsiit loob soodsa pinnase ka korruptsioonile. Kui lasteaiakohtade jaotamisel kedagi põhjendamatult eelistatakse, on tegu avaliku võimu kuritarvitamisega. Kuritarvituste risk on seda suurem, mida enam on kohti puudu. Lasteasutuse koha ootel olevate laste arvestusele ei ole kehtestatud ühtseid reegleid ja omavalitsusel on õigus korraldada seda oma parema äranägemise järgi.
Lasteasutuse järjekord oli avalik viiel auditeeritul kaheksast. Viiel oli kasutusel ka eraldi infosüsteem, ülejäänud kolm omavalitsust pidasid arvestust Excelis. Tallinnas ja Viimsi vallas saab lapsevanem teada, kuidas tema lapse asetus järjekorras muutub, kuid ei saa veenduda, kas nimekirjas edasi liikumine või ka paigal püsimine on reegleid arvestades loogiline. Selline piiratud ulatuses info jagamine teeb järjekorra arvestuse lapsevanema jaoks märksa vähem läbipaistvaks, kui see oleks kogu nimekirjale juurdepääsu võimaldamise korral. Sootuks puudus juurdepääs järjekordadele Tartu vallas, kuna seal peab arvestust iga lasteasutus eraldi.
Tuleb möönda, et lapsevanemale lasteaiajärjekordade teabe kättesaadavaks tegemisel on tasakaal läbipaistvuse ja isikuandmete kaitse vahel väga oluline, kuid Riigikontrolli arvates siiski saavutatav, kui tagada kogu järjekorrale juurdepääs vaid lapsevanematele, kes on esitanud avalduse lasteasutuses koha saamiseks. Nagu auditeeritud omavalitsuste praktikast näha, ollakse tasakaalupunktist enamasti veel kaugel: avalikustatud on kas kõik andmed, väga vähe või mitte midagi.
Seda, kas lasteasutuse juht rühmi moodustades ka tegelikult järjekorrast lähtub, omavalitsused enamasti süsteemselt ei kontrolli. Üldiselt oli lapsi rühma võetud täpselt järjekorra järgi, kuid kõikides omavalitsustes tuli ette ka juhtumeid, kus osa lapsi oli rühmade moodustamisel teistest lastest järjekorras mööda läinud, ning Tallinnas, Tartu linnas ja Tartu vallas olid mõned juhtumid, kus auditi käigus ei suudetud selgitada, miks ühte last teisele oli eelistatud. Viimsis ja Tallinnas ei saanud Riigikontroll tagantjärele kõiki rühmade moodustamisi kontrollida, kuna järjekorrainfot ei olnud säilitatud. Riigikontroll pidas valeks ka olukorda, mis lubas lasteaiakohtade pakkumisel eelistada oma töötajate lapsi.
Rühmade suurus ja töötajate koormus
Auditeeritud omavalitsustes oli laste arv rühmades enamasti normikohane, kuid mitte alati. Põhiliselt Tallinnas oli mitmeid asutusi, kus on lapsi rohkem kui lubatud. Lasteasutuste nimekirjades kokku oli seal normist rohkem ligikaudu tuhatkond last. Normist suurem laste arv on enamasti seotud osaajaliste kohtadega. Tallinnas olid loodud osaajalised kohad 95% rühmades, kus lapsi oli normist enam.
Kõige enam on omavalitsustes probleeme töötajate arvule seatud normide täitmisega. Üldistades oli seis personali koosseisunõuete täitmisega 2014. aastal kehv. 183st auditeeritud asutusest oli kõikidele auditis vaadatud ametikohtadele võetud piisaval hulgal inimesi vaid 10-s. Näiteks auditeeritud omavalitsustes oli logopeede puudu kõigis 8-s, tervishoiutöötajaid 7-s, liikumisõpetajaid ja muusikaõpetajaid 6-s KOVis. Enamasti olid nendega hädas mitmed asutused korraga. Rühmaõpetajad olid üldiselt tööl täiskoormusega, v.a Tallinnas, kus mitmes asutuses olid osalise koormusega õpetajad (nt 0,9). Vähendatud koormus on püsinud viimase majanduskriisi ajast ning olgugi, et kriis on ammu möödas, ei ole koormust taastatud.
Koormusi liites oli enamasti siiski tegemist olukorraga, kus õpetajate arv rühmas vastas normile. Personali koosseisu nõudeid on hiljuti muudetud paindlikumaks, kuid Riigikontrolli arvates on küsimus aga hoopis selles, kas nõudeid on sootuks vaja. Koolieelne lasteasutus on omavalitsuse haridusasutus nagu üldhariduskoolgi, kuid nõuete poolest käsitleb riik neid erinevalt. Ka üldhariduskooli personali koosseisu kohta kehtisid ühtsed nõuded kuni 1.9.2013, kuid need kaotati. Leiti, et oluline on, et seadusega ettenähtud teenused ja õppetöö kvaliteet on tagatud, kuid milliste ametikohtade ja töötajate hulgaga see saavutada, võiks jääda koolipidaja ja kooli direktori otsustada. Riigikontrolli arvates on see igati mõistlik põhjendus. Praegu on aga olukord, kus personali koosseisu küsimuses omavalitsusi ühel juhul usaldatakse, teisel juhul aga mitte. Selline vahetegemine ei ole põhjendatud ega mõistlik.
Põhiosa auditi soovitustest on adresseeritud haridus- ja teadusministrile. Riigikontroll soovitab täiendada koolieelse lasteasutuse seadust, et soodustada omavalitsuste ja erasektori koostööd lasteasutuse kohtade pakkumisel. Sama seadusega tuleks kehtestada kohustus teha lasteaiakoha saamiseks avalduse esitanud lastevanematele veebilehel reaalajas kättesaadavaks kogu lasteaia järjekord. Samuti tuleb üle vaadata osaajaliste kohtade regulatsioon ja lasteasutustele kehtestatud nõuded. Haridus- ja teadusminister lubas kõigi Riigikontrolli soovituste täitmist kaaluda.
Auditeeriti kaheksat omavalitsust
Riigikontroll auditeeris kaheksas omavalitsuses lasteaiakohtade piisavust, kohaootel olevate laste arvestust ja lasteasutusele seatud nõuete täitmist. Lisaks neile analüüsiti auditi käigus teavet ka ülejäänud omavalitsuste kohta, et iseloomustada olukorda ja probleeme laiemalt. Lasteaiateenuse hea kättesaadavus ei ole oluline pelgalt laste arengu seisukohalt, vaid loob olulisi eeldusi ka paljude perede majandusliku toimetuleku paranemiseks. Kui lastel on võimalus käia lasteaias, saavad vanemad naasta tööturule ja teenida perele elatist.
2014/2015. õppeaastal tegutses Eestis kokku 653 koolieelset lasteasutust, millest 594 (91%) olid munitsipaallasteasutused. Ülejäänud on eralasteaiad. Tegevusloa alusel lapsehoiuteenuse osutajaid on 396, millest 29 (7%) on omavalitsuse asutused. Koolieelset munitsipaallasteasutust ei ole seitsmes omavalitsuses: Alajõe, Kohtla (Ida-Virumaa), Meeksi, Piirissaare (Tartumaa), Ruhnu, Torgu (Saaremaa) ning Palupera (Valgamaa) vallas.
Munitsipaallasteasutuste tegevuskulud olid 2014. aastal ca 207 miljonit eurot. Kümne aasta taguse ajaga võrreldes on kulud kasvanud omavalitsuste peale kokku üle kahe korra. Suurenenud on ka alushariduse osa omavalitsuse eri valdkondade tegevuskuludes kokku. Kui kümne aasta eest oli see 15%, siis 2014. aastal 20%.
Tallinnas investeeriti aastatel 2011–2013 kokku 26 lasteaeda ca 2,8 miljoni eurot. Suurima investeeringu tegi auditeeritute hulgas sel perioodil Rae vald: 3 lasteaiale kulutati kokku ca 8 miljonit eurot. Suhteliselt palju investeeriti ka Tartu linnas, kus 9 lasteaia peale kulus kokku ca 3,1 miljonit eurot.
Uute hoonete soetamise asemel on võetud neid ka rendile. Näiteks Viimsi ja Harku vallas valmisid koostöös eraettevõtetega uued lasteaiakompleksid ning anti need KOVile pikaajalisele rendile. Tallinn ja Tartu vald on rentinud uute lasteaiakohtade loomiseks teisaldatavaid hoonemooduleid (n-ö moodullasteaiad) ning paigutanud need olemasolevate lasteaedade juurde.
Rahvastikuprognooside kohaselt väheneb Eestis laste arv vanuserühmas 1–6 eluaastat aastaks 2020 võrreldes 2014. aastaga 7%. Aastaks 2030 on lapsi vähem aga juba 17–20%. Langus ootab ees iga maakonda, mõnevõrra tagasihoidlikum on see vaid Harjumaal ja Tartumaal. Auditeeritud omavalitsused (KOVid) olid Tallinna linn, Viimsi, Harku, Rae ja Kuusalu vald (kõik Harjumaalt) ning Tartu linn, Tartu ja Ülenurme vald (kõik Tartumaalt).
