Analüütik: kas panna lapsetoetused sõltuma perede käitumisest?
Budapestis toimus 8.-9. oktoobril 2015 ekspertkohtumine “Peer Review Conditional cash transfers and their impact on children“, kus Eestist osalesid Andres Võrk Praxisest ja Kristiina Kamenik sotsiaalministeeriumist.
Kohtumise eesmärk oli jagada Euroopa riikide kogemust, kas on otstarbekas panna lastetoetused sõltuma perede käitumisest (conditional cash transfers – CCT), näiteks maksta toetusi vaid juhul, kui lapsed käivad regulaarselt koolis, lasteaias, tervisekontrollides või vaktsineerimas. Üritusel osalesid eksperdid Belgiast, Bulgaariast, Horvaatiast, Eestist, Lätist, Ungarist, Euroopa Komisjonist ja laste vaesuse vastu võitlevatest rahvusvahelistest organisatsioonidest. Andres koostas ürituse tarvis lühikese ülevaate Eesti seonduvatest meetmetest. Eestis ei ole CCT meetmeid laialdaselt rakendatud, kuid ühe näitena võib välja tuua peretoetuste pikendamise üle 16-aastastele lastele, kes jätkavad õpinguid pärast põhikooli.
CCT on laialt levinud arengumaades, kus sotsiaalsed probleemid on teravamad ning seetõttu on riiklik inimeste käitumise suunamine toonud suurt kasu ning seda eeskätt haridusvaldkonnas. Samas on ka mitmed Euroopa riigid võtnud CCT meetmeid kasutusele suunamaks kõige kriitilisemate valdkondade arengut. Nii on saavutatud positiivseid tulemusi näiteks koolikohustuse täitmisel, mis omakorda lihtsustab riskirühmadesse kuuluvatel lastel välja murda vaesuse ja sotsiaalse tõrjutuse ringist.
Kirjanduse ja praktikate üle arutlemise käigus kerkisid esile järgmised teemad.
Tõendid napid
• Empiirilised tõendid taoliste toetuste efektiivsuse kohta on tegelikult napid. Teiste riikide kogemuse põhjal võivad laste käitumisest sõltuvad toetused olla õigustatud teatud riskirühmade puhul, kui see on osa komplekssemast poliitikameetmest, mis seob omavahel teenused ja toetused.
• Rohkem on vaja teada CCT otseste, kaudsete ja pikaajalised mõjude kohta. Vaja on eelkõige läbi mõelda, kas soovitakse inimesi vaid lühiajaliselt rahaliselt motiveerida käitumist muutma või soovitakse muuta inimeste väärtushinnanguid ja panna neid pikaajaliselt ise tahtma käituda nii, nagu riik arvab, et on õige.
Kaasnevate teenuste olulisus
• CCT rakendamine on võimalik kas omaette meetmena või osana suuremast programmist koos põhjaliku sotsiaaltööga ja tugiteenustega. Pigem toetatakse rohkem kompleksset lähenemist, kus CCT on osa suuremast programmist ning toimib koos teenuste pakkumisega. Samas teeb see programmi kulukamaks.
• Enne CCT rakendamist peab olema täielikult tagatud nende teenuste pakkumine ja kättesaadavus, mida soovitakse inimesed tarbima suunata. Näiteks Ungaris enne lasteaias käimise kohustuslikuks tegemist alates kolmandast eluaastast selle aasta septembrist parandati lasteaiakohtade kättesaadavust.
• CCT rakendamiseks peab olema tagatud administratiivne võimekus inimeste käitumise jälgimiseks ja vastavalt sellele tegevuste tegemiseks ning paindlikuks lähenemiseks. CCT tingimuste täitmise kontrollimiseks saab kasutada nii administratiivseid riigi tasandi andmeid (nt kord aastas võtta koolis käimise fakti registriandmetest) kui ka kohapealseid andmeid kohalikult juhtumikorraldajalt (nt info kooli sotsiaalpedagoogilt 10 puudutud päeva kohta). Mõlemal on omad kitsaskohad – esimene ei suuda arvestada juhtumi spetsiifikaga ning teine ei suuda näha suurt pilti.
Pigem positiivsed stiimulid
• Toetuse poolt tekkivate stiimulite struktuur peaks olema võimalikult lihtne ja läbipaistev, et kõik osapooled saaksid sellest selgelt ja üheselt aru.
• Positiivsetel (toetuste juurde andmine) ja negatiivsetel (toetuste ära võtmine) stiimulitel on potentsiaalselt erinev efektiivsus. See tähendab, et mõju käitumisele võib olla erinev, kas CCT luuakse lisatoetusena (nt täiendav koolitoetus) või muudetakse selleks juba olemasolev meede (nt maksta lapsetoetust vaid siis, kui koolist ei puudu).
• Ekspertide ringis leiti, et eelistada tuleks positiivset stiimulit ning võimalusel negatiivset vältida. Tihti on just vaesematest peredest pärit lastel raskusi koolikohustuse täitmisega ning neilt olemasolevate lapsetoetuste äravõtmine võib suurendada vaesusriski ilma käitumises muutust kaasa toomata. Arvati, et toetuste juurdemaksmine riskiperedele koos kaasnevate teenustega on potentsiaalselt efektiivsem.
• Samas võib ka positiivse stiimuli kasutamine tuua kaasa kadedust nendes peredes, kes ilma lisatoetuse saamiseta soovitud käitumismustrit juba varasemalt järgivad, nt kus lapsed käivad koolis või lasteaias nagunii.
Oluline analüüsida mõju
• CCT võivad olla universaalsed (nt lapsetoetused kõigile kui lapsed käivad lasteaias) või sihitatud (nt üksikvanematele täiendavad toetused, kui lapsed käivad lasteaias). Kaasnevad kogukulud ja meetmete kuluefektiivsus on väga erinevad.
• Stiimulite välja töötamine ja sihtrühma leidmine peab olema väga hoolikalt teostatud ning vastavuses konkreetse probleemiga. Arvesse tuleb võtta kõige haavatavamad grupid ning nende vajadustega arvestada.
• CCT kujundamine võiks toimuda läbi pilootprojektide, kus saab katsetada erinevaid alternatiive. Meetmed tuleks disainida selliselt, et oleks võimalikult vähe negatiivseid efekte nagu toetuse saajate (või mittesaajate) stigmatiseerimine. Olemasolevate meetmete mõjud peaksid olema pidevalt monitooritud ja mõõdetud, et hinnata meetme efekte ja efektiivsust.
Kokkuvõttes jõuti järeldusele, et käitumisest sõltuvad lapsetoetused võivad olla otstarbekad, kui maandada selle kitsaskohtadest tulenevad ohud, disainida meede läbipaistvalt ja sihtgruppe arvestades, monitoorida meetme efektiivsust ning eelistada positiivseid meetmeid negatiivsetele. Samas ei ole tegu kindlasti meetmega, mis üksi sotsiaalseid probleeme lahendaks, vaid osaga laiemast poliitikapaketist, mis vajab efektiivseks toimimiseks toetavaid meetmeid ning teenuseid.
